6 novembre 2014 - TPL: Una riforma possibile?

Barbara Da Rin, Economista Nomisma 
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Chiara Pelizzoni, Economista Nomisma 
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Non sarà un compito facile quello del Governo, chiamato all’ennesima riforma del TPL, il cui testo potrebbe essere presentato in questi giorni in Conferenza Stato-Regioni. Il settore si cimenta da circa vent’anni su progetti di riforma, senza avere trovato fino ad oggi un assetto definitivo. Sarebbe quanto mai auspicabile che questa fosse la volta buona: la spending review, da una parte, e la non opportunità sociale di ritoccare le tariffe, dall’altra, impongono di intervenire con una riorganizzazione complessiva di settore sia a livello centrale che regionale.

Si tratta, infatti, di costruire una riforma multilivello per la rilevanza e l’eterogeneità dei temi toccati: l’industrializzazione del settore e l’equilibrio di bilancio delle aziende, il contenimento della spesa pubblica, il conflitto di interessi tra controllato e controllore, la promozione della concorrenza, e, non ultima, la pianificazione locale della mobilità. Molte sono, infatti, le implicazioni a livello locale. Le città devono convertirsi in modalità bus-friendly per migliorare la capacità di attrazione della domanda e aumentare così i ricavi da mercato e la produttività del lavoro. Il passaggio è cruciale: le misure di disincentivazione del trasporto privato in ambito urbano (e ancor più metropolitano) rappresentano un tema sensibile in termini di consenso che gli amministratori locali affrontano con grande cautela. Non solo: una riforma di apertura reale del mercato impatterebbe sugli equilibri locali interni alle società partecipate e alle stazioni appaltanti, scardinando sistemi consolidati.

L’ennesima urgenza
Dopo molti tentativi di riforma, oggi le condizioni di mercato e l’esigenza del contenimento della spesa pubblica[1] riportano il tema del trasporto pubblico locale ai primi punti dell’Agenda politica. Lo prova il fatto che di TPL, solo nell’ultimo anno, si sono occupati il Piano di razionalizzazione delle società partecipate locali promosso dal Commissario straordinario Carlo Cottarelli[2], il Primo Rapporto annuale al Parlamento della neonata Autorità di Regolazione dei Trasporti e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Di fatto il settore ha grande rilevanza: costituisce la seconda voce di spesa dei bilanci regionali dopo la sanità e genera un valore della produzione annuo di quasi 13 miliardi di euro, con circa 130 mila addetti[3]. E’ però caratterizzato da un’ampia frammentazione degli operatori: in Italia le prime cinque aziende detengono una quota di mercato del 30%, mentre negli altri paesi europei raggiungono anche il 50%, con evidenti ripercussioni sull’economicità d’impresa.[4]

L’offerta di servizi in Italia presenta criticità non solo per le ridotte dimensioni operative, ma anche in termini di quantità di servizi offerti e domandati, che risultano di frequente inadeguati rispetto alle reali necessità degli utenti, pur essendo nel complesso eccedenti. In Italia, infatti, il coefficiente di riempimento dei mezzi (load factor) è pari a 22%, contro 45% della Spagna, 42% della Francia, e simile al 20% della Germania. [5]

20141106-FS-Grafico1Nota bene: i dati fanno riferimento al TPL in senso stretto (anno 2011), escludendo quindi il trasporto ferroviario; eventuali inco¬ngruenze nei rapporti sono da imputare ad arrotondamenti.
Fonte: CDP, novembre 2013

La performance aziendale degli operatori è fortemente influenzata anche da fattori esogeni che riguardano la mobilità in ambito urbano. In Italia infatti la velocità commerciale media (uno dei principali indicatori di efficienza del TPL) su tratte urbane ed extraurbane è pari a 20,2 km orari e nelle grandi città nelle ore di punta scende anche al di sotto dei 12 km orari [6], ripercuotendosi sulla produttività del lavoro e pertanto sul costo del servizio.

Da un punto di vista economico ciò si riflette in entrate tariffarie insufficienti e costi elevati, che in media in Italia coprono solo il 32% dei costi operativi (38%, se si tiene conto sia dei ricavi tariffari sia degli altri ricavi non da trasporto), contro il 46% in Francia, il 58% in Spagna, il 64% nel Regno Unito e l’83% in Germania. Questo si traduce in una rilevante dipendenza dalla contribuzione pubblica, che in Italia raggiunge i 2,4 euro in conto esercizio per ogni chilometro di servizio (contro i 2,2 euro/km della Francia, 1,7 euro/km della Spagna, 0,9 euro/km della Germania e 0,8 euro/km del Regno Unito).[7]

20141106-FS-Grafico2Fonte: Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART)

Il risultato di questa criticità è un settore in perdita, che necessita di un costante finanziamento pubblico, non solo per coprire gli oneri del servizio universale, ma più in generale per sostenere la gestione corrente.

In tal senso, i dati della Corte dei Conti[8] restituiscono una fotografia di un gruppo di società partecipate operanti nel TPL in cui le perdite complessivamente eccedono gli utili d’esercizio, ed in cui i contributi pubblici (oneri dei contratti di servizio e trasferimenti) rappresentano mediamente il 50% del valore della produzione. In alcun casi i contributi pubblici superano addirittura il valore della produzione, riflettendo una scarsa sorveglianza dei rapporti contrattuali con le partecipate.

Tavola 1 - Risultati economici dei soggetti gestori a totale partecipazione pubblica con unico socio  – Pagamenti, 2012 (euro)
20141106-FS-Grafico3
(*) Oneri dei contratti di servizio e i trasferimenti
Fonte: Corte dei conti, banca dati SIQUEL - estrazione del 18 marzo 2014

Una riforma del TPL multi-livello: le leve
Le criticità del settore sono pertanto in buona parte dovute al fatto che il processo di riforma del TPL non si è ancora compiuto; infatti l’annunciata riforma giungerà dopo anni di tentativi di ricondurre il settore ad una normalità operativa e finanziaria. Il tratto principale del passato ha riguardato la forte instabilità del quadro di riferimento, caratterizzato da una produzione normativa nazionale e regionale spesso incoerente che ha portato alcune amministrazioni a mantenere la gestione in house ed altre ad introdurre forme di completa liberalizzazione, senza risolvere però efficacemente, nell’uno o nell’altro caso, i problemi legati alla sostenibilità economica e finanziaria del settore.

Pertanto, su quali leve deve agire un processo di riforma?

  1. Premialità: come indicato anche nel DEF 2014, la ripartizione delle risorse pubbliche a livello territoriale deve essere effettuata utilizzando criteri di premialità/penalità sulla base di affidamenti dei servizi con gara, con l’obiettivo di incentivare gli operatori a ridurre i costi e migliorare la qualità del servizio, per evitare che la necessità di contenere il contributo pubblico porti a un aumento delle tariffe e della sfiducia degli utenti.
  2. Costi standard: allo stesso modo occorre definire il processo di riorganizzazione dei servizi con criteri omogenei, superando il costo storico, tema all’ordine del giorno dei tavoli interistituzionali. Il costo standard, correttamente determinato, consente infatti di introdurre parametri di efficientamento interni alle aziende, al fine di colmare il divario tra gli operatori attualmente esistenti a livello territoriale.
  3. Aggregazioni aziendali: per superare la frammentazione del settore, va perseguita la politica di aggregazione tra operatori. L’orientamento è quello di procedere ad una integrazione delle aziende operanti in una logica di contiguità territoriale, secondo un modello di azienda regionale, per rispondere a logiche di competitività, efficientamento e razionalizzazione del servizio. Tra le regioni che più di altre hanno tentato di realizzare la riforma del TPL vi sono Emilia-Romagna, Lombardia, Toscana e Liguria, che fin dai primi anni successivi al decreto Burlando hanno aperto il mercato alle gare o hanno favorito le aggregazioni tra operatori e l’ingresso di capitali privati con soci industriali.
  4. Concorrenza e governance: è necessaria un’apertura alla concorrenza non solo formale, con l’introduzione di strumenti oggettivi e procedure trasparenti per la selezione degli operatori, siano essi società pubbliche, private o pubblico-private. Inoltre, dal momento che i gestori del servizio sono prevalentemente società partecipate, è cruciale risolvere il conflitto di interessi, laddove esistente, tra controllore e controllato.
  5. Pianificazione della mobilità urbana: un aspetto di natura territoriale riguarda l’opportunità di integrare le misure locali di pianificazione della mobilità urbana, nel processo di riforma del TPL; le politiche urbane della mobilità sono infatti fondamentali per creare condizioni di contesto tali da attrarre domanda. Il rimando è a tutte le misure che incidono sulla velocità commerciale dei mezzi pubblici, sul rispetto del cadenzamento orario, sull’integrazione gomma-ferro e gomma-gomma, e in generale a tutte le misure di incentivazione del trasporto pubblico e di disincentivazione del trasporto privato.

E’ pertanto necessario che la riforma del TPL in fase di elaborazione abbia un forte carattere di organicità tra i diversi livelli di governo, con un solido coordinamento a livello nazionale: questo per garantire, attraverso parametri standard e coerenza normativa, un’azione multi-livello (molto ambiziosa) che si estenda dalla definizione del quadro regolatorio fino alle linee guida per le misure operative di pianificazione urbana. Occorre infatti agire contemporaneamente su tutti i fronti per portare a compimento una riforma sostenibile da un punto di vista economico-finanziario, ambientale e sociale, che tenga conto sia delle esigenze della finanza pubblica sia della tutela del servizio universale.

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[1] Il processo di razionalizzazione della spesa pubblica è iniziato nel 2010 con il Dl 78/2010 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria). In seguito i tagli sono stati di oltre 300 milioni di euro nel 2011 e di oltre 500 milioni di euro nel 2012, rispetto a quanto stanziato nel 2010. Nel 2012 inoltre è stato istituito il Fondo nazionale per il finanziamento del trasporto pubblico locale (Fondo nazionale trasporti) con una dotazione di circa 5 miliardi di euro. Le risorse dovrebbero, almeno in parte, essere assegnate sulla base di meccanismi premianti e utilizzate per rilanciare piani di investimento.

[2] Cfr. “Programma di razionalizzazione delle partecipate locali”, Roma, 7 agosto 2014.

[3] Cfr. Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), IC47 - Condizioni concorrenziali nei mercati del trasporto pubblico locale, Roma, 13 dicembre 2013.

[4] Fonte: Bain & Company (2013)

[5] Cfr. Cassa Depositi e Prestiti, Studio di settore n. 04 -Novembre 2013 – Il trasporto pubblico locale: il momento di ripartire.

[6] Tali valori rappresentano i più bassi tra i paesi europei: in Francia i bus viaggiano in media a 23,7 km/h, nei Paesi Bassi a 22,6 km/h nel Regno Unito a 24 km/h, in Svezia a 27,3 km/h. L’Italia è però allineata alla Germania (20,7 km/h) e al Belgio (21,2 km/h). Fonte: Fondazione Caracciolo, 2012 (dati 2005).

[7] Cfr. Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART), Primo Rapporto Annuale al Parlamento, Camera dei Deputati, 16 luglio 2014.

[8] Cfr. Corte dei Conti, Gli organismi partecipati dagli enti territoriali, Relazione 2014.

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